Segunda Evaluación del Diplomado en Análisis Político y Campañas Electorales.
Por: Pablo Yáñez Placencia.
Planteamiento.
Las candidaturas independientes es un tema que recientemente se situó en el debate público nacional. En el marco del Pacto por México, el cual fue el conjunto de reformas legales más ambicioso en las últimas décadas impulsado por un Presidente de la República, se aprobaron distintas reformas constitucionales en febrero de 2014, así como la promulgación de nuevas leyes en materia electoral a nivel federal (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Ley General de Partidos Políticos y Ley General en Materia de Delitos Electorales), además de modificarse la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, todo ello en mayo de 2014. Dentro de estas reformas, destacó por su larga espera de existencia así como por su potencial transformador para el sistema político mexicano, la regulación de la figura de las candidaturas independientes, contenida en la nueva Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, LEGIPE, figura ya existente en la Constitución Política desde agosto de 2012.
Tras la elección intermedia federal de junio de 2015, en la cual concurrieron elecciones locales en 16 estados de la República Mexicana, incluyendo la disputa de nueve gobernaciones, el triunfo de candidatos independientes para distintos puestos de elección popular, tanto ejecutivos como legislativos, ha acelerado la armonización de las leyes electorales de los estados al marco jurídico existente a nivel federal. Dentro de las discusiones que se han generado en torno a estas adecuaciones jurídicas, se han expresado inconformidades por parte de distintos actores políticos y sociales en contra de las mismas, al considerar que las modificaciones a las leyes electorales locales buscan impedir en lugar de incentivar la participación de los ciudadanos como candidatos independientes. Como parte de este proceso, el estado de Baja California publicó el 12 de junio del presente año la “Ley que Reglamenta las Candidaturas Independientes en el Estado de Baja California” con variaciones importantes con respecto a la legislación federal y de otras entidades federativas.
El objetivo de este ensayo será definir la lógica del diseño institucional de la Ley que Reglamenta las Candidaturas Independientes en el estado de Baja California con la intención de analizar su impacto en las elecciones intermedias locales de 2016, partiendo de la pregunta base ¿Es la legislación electoral un factor que determina de manera total la cantidad de aspirantes registrados a una candidatura independiente? así como prever que posibles cambios sufrirá la misma rumbo a las elecciones de gobernador del 2019, mismas que se realizarán al cumplirse treinta años de la llegada del Partido Acción Nacional al ejecutivo estatal.
Desarrollo.
Partiendo de la tipología de Políticas Públicas creada por Theodore J. Lowi (2007), en la cual señala que las políticas públicas se clasifican en regulatorias, distributivas, redistributivas y constituyentes (1972), y asumiendo a las políticas públicas regulatorias como aquellas que se diseñan conscientemente para beneficiar a un grupo o individuos y perjudicar a otros (Aguilar, 2007), (Pasquino, 2011), podemos asumir como política pública la reglamentación de las candidaturas independientes en cada legislación. Adoptamos este enfoque, ya que partimos de la premisa de que las leyes electorales estatales relativas a la regulación de la candidatura independiente se realizaron y se han venido realizando con el doble propósito concreto de desincentivar el registro de aspirantes a ser candidatos independientes, y en caso de que este exista, impedirle alcanzar posiciones de representación popular. El comparar el contenido de la legislación electoral de Baja California con la del estado de Quintana Roo, el cual es la entidad con la legislación más restrictiva a la participación de candidatos independientes al permitir sólo una candidatura por cargo, puede coadyuvar de manera importante a definir la lógica, flexible o restrictiva, con la que se construyó la ley que reglamenta las candidaturas independientes en Baja California. No hacemos esta comparación desde la visión de las políticas públicas constituyentes, debido a que aunque estas modifican el entorno en el cual los ciudadanos ejercen sus derechos, es en los detalles que estipulan las políticas públicas regulatorias dónde la intencionalidad de cierta lógica de diseño institucional es más notoria.
Como parte de este proceso de comparación, primero es necesario mencionar de manera breve los antecedentes históricos nacionales en torno a las candidaturas independientes para no perder de vista que estas legislaciones locales se realizan en un contexto donde la demanda por incluir este tipo de candidaturas es de larga data, como bien señaló el Doctor Víctor Alarcón durante sus clases impartidas durante el V Módulo de este diplomado.
Como antecedentes debemos mencionar dos fundamentales: primero, la victoria de Rosario Elizondo como candidata no registrada a Presidente Municipal de Santander Jiménez, Tamaulipas, en 1998, siendo este caso el primero de la victoria de un candidato independiente a raíz de la reforma constitucional del artículo 41 de 1946, en la cual se estipuló que la postulación de candidatos era una atribución exclusiva de los partidos políticos. La victoria de Rosario Elizondo fue impugnada por el Partido Revolucionario Institucional, quien ocupó el segundo lugar en las referidas elecciones, pero el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Tamaulipas dio por válida la elección así como la victoria de Elizondo basando su sentencia en que el Código Electoral de Tamaulipas contemplaba que las boletas electorales de dicho estado debían de imprimirse con un espacio para candidaturas no registradas, por lo que si ese recuadro existía en la boleta, entonces se asumían por válidos dichos votos. El otro antecedente que obligó al Estado mexicano a modificar la Constitución así como promulgar leyes que regularan la figura de candidatos independientes, fue la sentencia condenatoria dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a raíz de la denuncia que Jorge Castañeda Gutman presentó ante la Corte Interamericana el 12 de octubre de 2005 por la negativa del Instituto Federal Electoral por concederle el registro como precandidato a la Presidencia de la República para las elecciones de 2006. El conocido como “Caso Castañeda” concluyó el 6 de agosto de 2008, cuando la Corte dictó sentencia condenando al Estado mexicano por violar el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, artículo referente a la protección judicial. Con estos antecedentes, en agosto de 2012 se reconoció en la Constitución Política el derecho a la candidatura independiente.
Entrando en materia, lo primero que es necesario hacer es mencionar las que a juicio del autor son las limitantes más importantes para las candidaturas independientes. Iniciamos citando el artículo 134 de la Ley Electoral de Quintana Roo. Es en el Título Sexto llamado “De los Independientes”, en el capítulo primero donde aparece una primera limitante: los aspirantes a una candidatura independiente pueden postularse a Gobernador, a una Diputación de mayoría relativa (quedan excluidos los candidatos independientes de la representación proporcional debido a la imposibilidad de sumar los votos de todos los independientes para asignarles una posición proporcional, debido a que estos no presentan una misma plataforma y no son postulados por partidos, sino de manera individual) y a formar parte de una planilla de munícipes, pero estos solo podrán ocupar las posiciones de mayoría relativa, es decir, si una planilla de munícipes independientes alcanza el 3 por ciento de la votación requerida en la fracción IV del artículo 40 de la Ley Electoral de Quintana Roo para alcanzar posiciones en el cabildo por la vía de la representación proporcional, aun así la planilla independiente no podrá participar de dicha distribución de regidores proporcionales.
Estas limitantes también se encuentran presentes en la Ley que Reglamenta las Candidaturas Independientes en el Estado de Baja California. En el artículo 22 de la Ley Electoral del Estado es donde se señala que sólo los partidos políticos pueden aspirar a obtener candidaturas de representación proporcional, mientras que el artículo 31 es quien apunta que los partidos políticos o coaliciones son los que pueden aspirar a regidores de representación proporcional. En congruencia con lo anterior, en el Título Primero de la Ley que Reglamenta las Candidaturas Independientes en el Estado de Baja California, el cual trata de las Disposiciones Generales, en el artículo 4to, expresamente prohíbe a las candidaturas independientes a ocupar posiciones de representación proporcional tanto en el Congreso del Estado como en los Cabildos de los Ayuntamientos: “Artículo 4.- Los ciudadanos que resulten seleccionados conforme al procedimiento previsto en la presente Ley, tienen derecho a ser registrados como Candidatos Independientes dentro de un proceso electoral local para ocupar los siguientes cargos de elección popular: I. Gobernador; II. Munícipes de los Ayuntamientos por el principio de mayoría relativa, y III. Diputados por el principio de mayoría relativa.
Los Candidatos Independientes registrados en las modalidades a que se refiere este artículo, en ningún caso serán asignados a ocupar los cargos de diputados o munícipes por el principio de representación proporcional”.
Otra limitante que contempla la legislación bajacaliforniana se encuentra contenida en la fracción II inciso g numeral 2 y 3 del artículo 29 de la Ley Electoral: “2) No desempeñar ni haberse desempeñado como presidente del comité ejecutivo nacional, estatal, municipal, dirigente, o su equivalente de un partido político nacional o local, o haber desempeñado cargo de elección popular, dentro de los tres años anteriores a la fecha de inicio del registro de candidatos que establece la Ley Electoral del Estado; 3) No haber participado en procesos de selección interna o precampaña electoral de algún partido político dentro de los tres años anteriores a la fecha de inicio del registro de candidatos que establece la Ley Electoral del Estado”. Este numeral 3ro es particularmente polémico, ya que parece escrito con la intención franca de afectar a Héctor Osuna Jaime, ex alcalde de Tijuana por el Partido Acción Nacional entre 1992 y 1995, quien en el año 2013 participó en la elección interna del PAN para gobernador del estado, resultando derrotado, por lo que en 2016 no podría ser candidato a Presidente Municipal de Tijuana, aspiración que Osuna Jaime ha hecho pública.
Pero la limitante más contundente a la participación de los candidatos independientes, la encontramos en el artículo 134 de la Ley Electoral de Quintana Roo en su fracción segunda, que a la letra dice: “II. De todos los aspirantes registrados a un mismo cargo de elección popular, solamente tendrá derecho a registrarse como candidato independiente aquel que de manera individual, por fórmula o planilla, según sea el caso, obtenga el mayor número de manifestaciones de apoyo válidas”. Esta limitante se encuentra ratificada en el punto 26 de los Lineamientos del Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo para el registro de candidaturas independientes durante el proceso electoral ordinario de 2013: “26. Para el caso de los aspirantes que hayan cumplido con el mínimo de manifestaciones válidas, el Consejo General emitirá la declaratoria de quiénes tendrán el derecho a registrarse como candidato independiente, atendiendo a los que por fórmula o planilla, según sea el caso, obtenga el mayor número de manifestaciones de apoyo válidas”. Esta limitante vuelve una simulación el requisito de 2% de firmas de la lista nominal mínimo para ser candidato independiente en Quintana Roo, ya que sólo puede haber un candidato independiente, por lo que el porcentaje de manera fáctica se incrementa hasta donde sea posible.
Comprobación.
El criterio de selección para comparar la “Ley Electoral del Estado de Quintana Roo” con la “Ley Electoral del Estado de Baja California”, así como los “Lineamientos del Instituto Electoral de Quintana Roo para el registro de candidaturas independientes durante el proceso electoral ordinario 2013” con la “Ley que Reglamenta las Candidaturas Independientes en el Estado de Baja California”, se debe a dos razones: Mientras Quintana Roo es un estado que ya ha vivido una elección intermedia con candidaturas independientes, Baja California vivirá ese proceso por vez primera en 2016. Además, políticamente esos estados son contrastantes: el estado del sureste siempre ha sido gobernado por el PRI y sus partidos antecesores, mientras que el estado del noroeste es la entidad en la que el PAN ha gobernado durante más tiempo de forma ininterrumpida.
Por otra parte, el impacto que las leyes electorales tuvieron sobre los resultados de las elecciones de 2013 en Quintana Roo nos permite comprobar la lógica con la cual fueron creadas estas legislaciones y si esta logró cumplir su cometido. En la elección de dicho año, se registraron la cantidad de ocho aspirantes para competir por una Presidencia Municipal (presentándose dos aspirantes para el municipio de Felipe Carrillo Puerto), así como 18 fórmulas de aspirantes a una diputación local, dándose el caso de 2 fórmulas en el distrito II, mientras que en los otros 16 distritos se presentó una fórmula en cada uno de ellos. De dichos aspirantes, se aceptó el registro de 4 candidatos independientes para Alcalde y 10 fórmulas para diputado local, es decir, la mitad de los aspirantes a Presidente Municipal fueron desechados y prácticamente la misma proporción en fórmulas de diputados. Es decir, la Ley Electoral fue factor para impedir el registro de una mayor cantidad de candidatos independientes, pero en realidad la limitante de mayor peso fue la cuestión de las firmas.
Finalmente, huelga decir que ningún candidato independiente ganó su elección, colocándose muy lejos de los punteros, sin embargo, al menos en el municipio de Felipe Carrillo Puerto, la planilla de munícipes independientes si superó el 3% de la votación, por lo que sí reunió el porcentaje mínimo para meter regidor por la vía proporcional que la ley electoral exige a los partidos políticos, pero debido a los candados de la referida ley, a pesar del esfuerzo de la candidatura independiente, no tuvieron derecho a tener una representación proporcional en el Cabildo.
Conclusión.
Los escenarios que se plantearán en esta conclusión partirán nuevamente de Lowi (2007), quien afirmó que las políticas determinan a la política (policies determine politics), es decir, si trasladamos esta aseveración a la realidad de las candidaturas independientes, tendremos que afirmar que las políticas públicas regulatorias que norman la postulación de dichas figuras son determinantes para 1) la cantidad de aspirantes registrados 2) La conquista de espacios de representación proporcional por parte de candidaturas independientes. Lowi tenía razón.
Las candidaturas independientes representan una oportunidad de otorgarle un revulsivo al desacreditado sistema político mexicano, al incorporar una nueva forma de participación electoral. Así mismo, la figura de candidato independiente puede contribuir a disminuir los porcentajes de abstencionismo electoral en Baja California al ofrecer una opción distinta a los votantes, siendo ésta entidad la que en 2015 reportó la menor asistencia a las urnas en todo el país (29.5%). Chantal Mouffe (2007) afirma que la similitud de programas entre partidos políticos ha provocado el desinterés de la ciudadanía con respecto a la política, por lo que las candidaturas independientes en caso de diferenciarse a las ofertas electorales de los partidos políticos, cuentan con el potencial de enfrentar este fenómeno.
Solo si los legisladores bajacalifornianos electos en 2016 contemplan que no podrán aspirar a tener una candidatura dentro de sus partidos políticos en la elección de 2019, entonces decidirán modificar la legislación en torno de candidaturas independientes para pero esta apreciación dependerá en gran medida de los resultados electorales de 2016. Por lo tanto, se plantean dos escenarios: si se modifica la ley que reglamenta las candidaturas independientes para volverla más flexible, entonces la presencia de candidaturas aumentará, pero de no modificarse, los independientes no serán alternativa real de cambio en la elección de gobernador de 2019.
Referencias.
- Ley Electoral de Quintana Roo.
- Lineamientos del Instituto Electoral de Quintana Roo para el registro de candidaturas independientes durante el proceso electoral local ordinario 2013.
- Ley Electoral del Estado de Baja California.
- Ley que Reglamenta las Candidaturas Independientes en el Estado de Baja California.
- Candidaturas Independientes. Experiencia Quintana Roo.
- Sebastián Barajas, Angel (2013), Nota Informativa sobre el caso de la c. María del Rosario Elizondo Salinas, electa Presidente Municipal de Santander Jiménez, Tamaulipas, como candidata no registrada en 1998, elaborado para el Seminario de Candidaturas Independientes: desafíos y propuestas. Recuperado el 12 de julio de 2015 de: http://portales.te.gob.mx/candidaturas/sites/default/files/NOTA%20INFORMATIVA%20SOBRE%20CASO%20DE%20CANDIDATA%20NO%20REGISTRADA_0.pdf
- Aguilar Villanueva, comp, (2007), “Políticas Públicas, Estudio de Caso y Teoría Política”, en La Hechura de las Políticas Públicas, Fondo de Cultura Económica, México.
- Lowi, Th (1972): “Four Systems of Policy, Politics and Choice”, en Public Administration Review, vol. 32, pp. 298- 310. Recuperado el 12 de julio de 2015 desde: http://www.jstor.org/stable/pdf/974990.pdf?&acceptTC=true&jpdConfirm=true
- Mouffe, Chantal (2007), En torno a lo Político, Fondo de Cultura Económica, México.
- Pasquino, G (2011), Nuevo Curso de Ciencia Política, Fondo de Cultura Económica, México.
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